EU‑Dom: Parallelsamfundsloven kan udgøre ulovlig forskelsbehandling

Den danske parallelsamfundslovgivning kan udgøre direkte diskrimination baseret på etnicitet, fastslår EU-Domstolen i ny dom, der fortolker EU-retten ift.  direkte og indirekte forskelsbehandling. Sagen er nu sendt retur til Østre Landsret, som skal træffe den endelige vurdering. 

Sagen kort Parallelsamfundspakken (tidligere ghettopakken) medfører at visse boligområder kan opleve alvorlige juridiske konsekvenser, hvis andelen af indvandrere og efterkommere fra ikke‑vestlige lande overstiger 50 %, hvis der er store sociale problemer i området, såsom høj andel af straffede personer, personer med kort uddannelse, udenfor beskæftigelse og lav indkomst. Spørgsmålet er om kravet om ikke-vestlige indvandrere strider imod EU’s direktiv om forskelsbehandling. Østre landsret spurgte derfor EU-domstolen om hvordan EU-reglerne på området skal fortolkes. EU-domstolen fastslår at det kan være tilfældet, men at Østre Landsret må lave sin egen vurdering,  

Retsgrundlag

Retsgrundlag EU’s ligebehandlingsdirektiv artikel 2, stk. 2, litra a) og b) 

1. I dette direktiv betyder princippet om ligebehandling, at ingen må udsættes for direkte eller indirekte forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse.  

2. I henhold til stk. 1 
3. a) foreligger derdirekte forskelsbehandling, når en person på grund af race eller etnisk oprindelse behandles ringere end en anden bliver, er blevet eller ville blive behandlet i en tilsvarende situation 
4. b) foreligger derindirekte forskelsbehandling, hvis en tilsyneladende neutral bestemmelse, betingelse eller praksis vil stille personer af en bestemt race eller etnisk oprindelse særlig ufordelagtigt i forhold til andre personer, medmindre den pågældende bestemmelse, betingelse eller praksis er objektivt begrundet i et legitimt mål, og midlerne til at opfylde det er hensigtsmæssige og nødvendige.

Almenlejelovens § 61 a 

Ved et udsat boligområde forstås et område, hvor mindst to af følgende kriterier er opfyldt: 

1)      Andelen af beboere i alderen 18-64 år, der er uden tilknytning til arbejdsmarked eller uddannelse, overstiger 40% opgjort som gennemsnittet over de seneste 2 år. 

2)      Andelen af beboere dømt for overtrædelse af straffeloven, våbenloven eller lov om euforiserende stoffer udgør mindst tre gange landsgennemsnittet opgjort som gennemsnittet over de seneste 2 år. 

3)      Andelen af beboere i alderen 30-59 år, der alene har en grundskoleuddannelse, overstiger 60%. 

4)      Den gennemsnitlige bruttoindkomst for skattepligtige i alderen 15-64 år i området eksklusive uddannelsessøgende udgør mindre end 55% af den gennemsnitlige bruttoindkomst for samme gruppe i regionen. 

2.      Ved et parallelsamfund forstås et boligområde, hvor andelen af indvandrere og efterkommere fra ikkevestlige lande overstiger 50%, og hvor mindst to af kriterierne i stk. 1 er opfyldt. 

Sagens faktum 

• 1. juli 2018: Den første parallelsamfundspakke træder i kraft. Boligområder kan udpeges på baggrund af bl.a. andelen af indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande.  
• 2019–2021: Lovgivningen ændres og videreføres. Udpegning som ghetto/parallelsamfund får konkrete retsvirkninger for almene boligområder, herunder krav om udviklingsplaner og reduktion af almene familieboliger.  
• 2020–2022: Udviklingsplaner vedtages i en række almene boligområder. Lejere anlægger sager ved danske domstole med påstand om, at reglerne er ulovligt diskriminerende.  
• 2020: Forskellige sager behandles ved Østre Landsret. Landsretten konstaterer, at afgørelsen afhænger af fortolkningen af EU-retten.  
• 2023: (forelæggelse) Østre Landsret beslutter at forelægge præjudicielle spørgsmål for EU-Domstolen. De danske sager stilles i bero.  
• 2024–2025: Skriftlig procedure ved EU-Domstolen. Parterne, Danmark og andre medlemsstater afgiver indlæg. Der afholdes mundtlig forhandling.  
• 18. december 2025: EU-Domstolen (Store Afdeling) afsiger dom i sag C-417/23. Sagen skal nu færdigbehandles i Østre Landsret (med mulighed for evt. anke)  

Hvad er ”præjudicielle spørgsmål”? 

Som noget særligt ved EU-retten, så kan en national domstol, bede EU-domstolen om hjælp til fortolkningen af et EU-retsligt spørgsmål. Hensigten er at de samme regler  

EU-domstolen besvarer herefter spørgsmålet om fortolkning af EU-retten, men ikke nødvendigvis om national lovgivning. 

Det er dog stadigvæk den nationale domstol (her Østre Landsret), som skal komme med et resultat når man sammenholder eu-lovgivningen, de faktiske forhold og national (dansk) ret. 

Se fx ligebehandlingsdirektivet (15. betragtning):   

”Det er de nationale juridiske eller andre kompetente organer, der skal vurdere de faktiske forhold, på grundlag af hvilke det kan udledes, at der har været direkte eller indirekte forskelsbehandling, i overensstemmelse med bestemmelserne i national ret eller praksis. Sådanne bestemmelser vil i første omgang skulle sikre, at indirekte forskelsbehandling kan fastslås, bl.a. på grundlag af statistisk materiale eller på enhver anden måde.” 

Østre Landsrets spørgsmål til EU-domstolen var: 

Skal begrebet »etnisk oprindelse«, henholdsvis »bestemt etnisk oprindelse« i artikel 2, stk. 2, litra a og b, i direktiv 2000/43 (1) fortolkes således, at disse begreber under omstændigheder som de i sagen foreliggende — hvor der efter den danske almenboliglov skal ske en nedbringelse af andelen af almene familieboliger i såkaldte omdannelsesområder, og hvor det er en betingelse for kategoriseringen heraf, at der i et boligområde er mere end 50 % »indvandrere og efterkommere fra ikkevestlige lande« — omfatter en gruppe af personer, der er afgrænset som »indvandrere og efterkommere fra ikkevestlige lande«? 

Hvis spørgsmål 1 helt eller delvis besvares bekræftende, skal artikel 2, stk. 2, litra a og b, da fortolkes således, at den i sagen beskrevne ordning udgør direkte eller indirekte forskelsbehandling? 

EU‑Domstolens resultat 

Domstolen vurderer, at parallelsamfundslovgivningen: 

• Kan udgøre direkte forskelsbehandling, ”forudsat at det viser sig, at vedtagelsen … er baseret på den etniske oprindelse”, og at alle beboere undergives ringere behandling end i tilsvarende områder uden denne andel. 

• Kan udgøre indirekte forskelsbehandling, hvis en tilsyneladende neutral ordning særligt rammer visse etniske grupper og ikke er proportionel. 

Domstolen giver desuden en udstrakt fortolkningshjælp til, hvad der taler for/imod de to vurderinger, som nu skal foretages nationalt. 

EU-domstolens resultat direkte citat: 

[parallelsamfundslovgivningen (red.)] 

– udgør direkte forskelsbehandling som omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra a), forudsat at det viser sig, at vedtagelsen af denne nationale lovgivning er baseret på den etniske oprindelse af flertallet af beboerne i disse boligområder, og at den nævnte nationale lovgivning har til følge, at alle beboerne i disse områder undergives en ringere behandling end beboere i tilsvarende boligområder, men hvor andelen af »indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande« ikke overstiger 50%  

– udgør indirekte forskelsbehandling som omhandlet i artikel 2, stk. 2, litra b), forudsat at det viser sig dels, at denne nationale lovgivning, selv hvis den umiddelbart er udformet eller anvendes neutralt, dvs. under hensyntagen til andre faktorer end etnisk oprindelse, bevirker, at personer, der tilhører visse etniske grupper, stilles særlig ufordelagtigt, dels at den nævnte nationale lovgivning med henblik på opfyldelsen af det tvingende almene hensyn, som den forfølger, ikke overholder proportionalitetsprincippet. 

Dette taler for direkte diskrimination: 

• […] kriteriet om en persons fødeland være en af de specifikke faktorer, der gør det muligt at lægge til grund, at den pågældende tilhører en etnisk gruppe (præmis 83). 

• ”… Den forelæggende ret [Østre Landsret] skal således fastslå, om den omstændighed, at der tages hensyn til et femte kriterium [50%-kravet], der er knyttet til andelen af »indvandrere og efterkommere fra ikkevestlige lande«, gør det muligt at antage, at almenboligloven indfører forskelsbehandling på grund af etnisk oprindelse” 
  (præmis 90). 

• Lovforarbejderne er et centrale for at vurdere om lovgivningen var baseret på ” på den etniske oprindelse af flertallet af beboerne i disse boligområder”, da de kan belyse hensigten med at inddrage etnicitetskriteriet. I dommen refereres der fra forskellige versioner af loven, bl.a. at ” En høj koncentration af borgere med anden etnisk herkomst er således et signal om, at der bør være fokus på området” og at der med lovgivningen ”sættes [...] fokus på, at den centrale udfordring i ghettoområderne er manglende integration af indvandrere og efterkommere fra ikkevestlige lande” (præmis 18-19 og 127) 

• Domstolen understreger at det er uden betydning, at foranstaltningerne formelt rammer alle beboere (også fx etniske danskere), hvis de er indført på grund af etnisk oprindelse 
  (præmis 125). 

• Risiko for tab af bolig som følge af udviklingsplaner kan udgøre ringere behandling sammenlignet med tilsvarende områder uden indgreb. 
  (præmis 123). 

• Det må ikke tillægges vægt at forskellige etniske minoriteter rammers: ”[…] formålet om at bekæmpe forskelsbehandling på grund af race eller etnisk oprindelse, som fastsat i direktivets artikel 1, ikke finder anvendelse, når flere etniske grupper udsættes for samme forskelsbehandling.” (præmis 102) 

Momenter der taler imod  

• Fødested, forældres fødested og statsborgerskab er ikke i sig selv identiske med etnisk oprindelse, men kan indgå som element i vurderingen.  (præmis 85). 

• Generelt siges der ”kan” i stedet for skal i en række af vurderingerne, hvilket giver den nationale ret et manøvrerum.  

Analyse og kommentar 

Domstolen peger tydeligt på, at 50 %‑kriteriet kan være en etnicitetsmarkør. Det centrale bliver nu bevisbedømmelsen i Østre Landsret. 

Umiddelbart virker det mest oplagt at der er tale om direkte diskrimination, og forarbejdernes ordlyd er meget belastende for Danmarks sag. 

Der er meget hjælp og mange hints i fortolkningen (se ovenfor), og mange siger at noget kan være relevant for fortolkningen, hvilket er et vink med en vognstang og nogle steder afvises argumenter direkte, fx at det skal tillægges vægt at også etniske danskere risikerer at blive sat ud. 

Hvis forarbejderne anses som belastende nok, kan der ikke være meget tvivl om at man stilles ringere ved at blive kategoriseret som et ”parallelsamfund”, da andelen af almene familieboliger skal sættes ned til 40%. 

Østre Landsrets dom forventes i 2026 kan og kan få vidtgående konsekvenser. Det er dog meget sandsynligt at sagen ender i Højesteret under alle omstændigheder. 

Læs dommen i sin fulde længde her

(Billedtekst: Faktaboks fra VI Lejere #1) 

Nu er sagen sendt tilbage til Østre Landsret, som selv skal besvare spørgsmålene ud fra de spor, som EU-Domstolen har lagt ud. Læs også nyhed fra LLO, der kommenterer dommen: https://www.vi-lejere.dk/artikler/posts/pm-efter-eu-dom-lejere-onsker-mere-forebyggelse-i-udsatte-omrader/